-----对城中村危旧房消防安全问题的调查与思考
    

    近年来，随着合肥市现代化滨湖大城市建设步伐的加快，城市规模不断延伸拓展，使城中村的数量逐年增加，危旧房的安全问题也日益凸现。虽然，市政府在加快城市建设的过程中，加大了对城中村危旧房改造的力度，但由于历史欠账较多，加上许多深层次矛盾难以排解，很难在短期内全部解决好整体改造问题。为保证城中村和危旧房居民的安全，最近，市安监局组织力量对全市城中村危旧房的安全问题进行了认真调研。经现场查看和走访住户，发现火灾隐患十分突出，如不引起各级高度重视，有可能形成火灾事故的高发区和发生群死群伤事故的危险区。
    一、城中村危旧房小区现状
    城中村情况。我市城中村，从区域位置上看可以分为三类：第一类是居住在二环路以内已完全没有农用土地的行政村，村委会转为了社居委，居住地也被城区所包围；第二类是分布在二环路周边，基本具备转户条件，有的已撤村转居但未办理转户手续，即将成为城市建成区；第三类是二环路以外的行政村，有较多农用土地，实际上是行政区划上的城中村。存在消防安全隐患最大的是第一类城中村。据统计，二环路以内的城中村有143处，占地面积9375亩，房屋建筑面积741万平方米，有2.13万户，7.6万人。其中包河区城中村数量最多（含二环路周边），达109处，建筑面积612万平方米，有1.46万户，4.8万人。由于城市外来人口激增，城中村房屋租金低廉，流入了大量外来人员在这里居住,房屋出租市场需求旺盛，有的居民房已经成了纯粹的出租屋，原居民买了商品房在外居住。目前，城中村已俨然成了“城中城”、小社会。不仅居住人员复杂，经营活动混乱，管理严重滞后，存在消防安全问题，而且建筑安全和社会治安问题也很严重。
    危旧房小区情况。危旧房小区大多分布在工厂区、老城区和城郊结合部。位于工厂区的危旧房小区，多数是一个产权单位的职工住宅区，协调管理的难度相对要小一些；位于老城区的危旧房小区，一般是集中居住了几个产权单位的职工，平时管理难度较大；位于城郊结合部的危旧房小区，居民当中既有企业职工，又有周边的农民，还有外来的乞讨和废品收购人员，人员混杂，管理无序。这几年，我市不断加大对危旧房小区的改造力度，改善了部分危旧房居民的住房条件，但由于政策资金问题特别是居民的拆迁认识难以统一，尚有多数危旧房小区待改造。据统计，全市还有危旧小区214处，土地面积5655.86亩，需拆迁房屋面积376.7万平房米，拆迁住户5.75万户，涉及人口18.9万人。其中市属单位危旧小区155处，拆迁住户4.7万户，涉及人口15.83万人。无论从房屋质量还是居住人员的各方面情况看，危旧房小区的安全状况较之城中村要差很多，是安全隐患最突出的区域。
    二、存在的主要安全问题
    城中村、危旧房小区的消防安全问题比较突出，归纳起来主要有以下五个方面：
    一是房屋密度过大，消防通道不畅。多年来，由于城中村居民建房缺乏规划，不仅建筑物开敞空间很小，房屋防火间距不足，而且留出的进出道路仅能适应农用车辆通过，普遍弯曲狭窄。加上管理层约束处罚不力，导致私搭乱建现象严重，有的一户住宅面积扩张到了4000余平方米，挤占了进出道路。即使有的一楼之间留有较宽的通道，但二楼外凸（所谓占天不占地），空间通道变窄，形成“握手楼”、“接吻楼”。危旧房小区虽然初建时相对整齐一些，但由于户均面积小，多年无限制的乱搭乱建，使原本就不宽的道路被侵占，安全疏散条件差，很难实施有效的救援。无论是城中村还是危旧房小区，如果有火情，消防车根本无法进入居民区施救。
    二是基础设施薄弱，缺乏安全保障。城中村、危旧房小区，基本上没有消防供水管网和消火栓，现有的生活供水管线由于年久失修，水流量很小，城中村供水管线多数是私接乱安，有的甚至还在用井水，难以保障消防用水；在生活燃料使用上，城中村、危旧房小区几乎没有管道燃气，居民生活普遍使用柴、煤、电、油、液化气等，缺乏安全保障；供电线路技术标准低且老化现象严重，小区内密如“蛛网”般的线路随处可见，表皮脱落的电线伸手可触，供电线与电话线、晾晒衣服的铁丝相互缠绕，很容易造成电线短路，诱发火灾。此外，危旧房多建于五、六十年代，建筑材料耐火等级低，居住拥挤，厨房与居室难以有效分隔，火灾隐患大，一旦失火必将“火烧联营”。2001年农历年三十晚和2005年大年初一上午发生在安纺小区的火灾，两次过火户数都在20户以上，第一起火灾造成1人死亡。
    三是经营活动混乱，安全隐患突出。城中村特别是危旧房小区距城市中心和主要商贸区近，由于房屋租金低廉，吸引了大批外来小商贩和乞讨拾荒人员，经营性活动不断蔓延扩张。居民区里小餐馆、小出租屋、小网吧、小娱乐场所、小旅社、小门面、小加工作坊、小废品集散地、小燃气充装点、小屠宰场等“十小”场所比比皆是。这些经营活动往往游离于管理之外，随意摆摊设点，随意乱接电线，随意堆放收购的废品，出现了房中设房、床上加床、线外有线、制假贩假、藏污纳垢等现象，尤其是那些集仓储、门面、生产、住宿为一体的“三合一”、“多合一”出租房，以及燃气充装点，火灾隐患最为突出。虽然所在地街道和社居委也曾管理过多次，但因涉及到多个部门的职能权属问题，加上工作力度不大，收效甚微，使经营性活动不断扩张，安全隐患越来越多。
    四是安全意识不强，难以有效防范。居住在城中村的人员只有部分是原村民，大部分是外来小商贩、打工人员和学生；危旧房小区里居住人员的成份也在逐年变化，乞讨拾荒和废品收购及其它复杂身份的人员不断涌入。由于居住在这些区域的人员文化程度普遍不高，安全意识较差，尤其是各类经营户基本上没有防火、灭火设施，遇有火情难以自救。加上租住人员多持临时观念，一般性的安全宣传难以奏效，多数居民对安全工作不予配合，所在地社居委都未能建立有效的火灾防范措施。2004年，我市曾对中科大和安大周边城中村进行消防安全整顿，添置了一些灭火器材，但由于居民不配合，偷盗现象多，不到半年又恢复了原样。
    五是安全管理缺位，应急救援困难。城中村、危旧房小区所在地，虽然也建立了社居委，但在安全管理上普遍缺位，特别是处在城郊结合部的危旧房小区。从客观上看，小区住户对公益活动不积极，使安全宣传难发动、义务巡防难组织、整治经费难筹措。而从主观上分析，社居委的管理职能尚未发挥出来，存在消极和畏难情绪，不愿意去做细致的思想工作。城中村的社居委要稍好于危旧房小区的社居委，但也存在着从农村向城市转变后的能力提升问题。如果社居委这一层面对辖区安全情况知之不祥，缺乏防范措施，没有应急方案，必将影响到遇有火情时的有效救援。
    三、对策与措施
    城中村危旧房是城市扩张的必然产物，是城市现代化进程中不可回避的矛盾，往往也是各级政府最棘手、最难处理的问题。仅就整治消防安全问题看，可以说千头万绪，只能理出重点，逐步解决。现简要提出整治工作几点建议：
    第一，统一认识，加强领导。当前，在城中村，危旧房小区的安全整治上，还存在思想不够统一、认识不够到位的问题。一方面，认为整治难度大，花钱多，处理不好还会引发一系列社会矛盾；另一方面，认为只要加强管理就不会出大事，先维持现状，待以后经济条件好了再彻底改造。我们应该看到，城中村危旧房的安全问题，事关全市改革发展、稳定的大局，事关经济社会的健康发展，事关人民群众的安居乐业。对此，各级领导要以科学发展观的思想统一认识，正确处理全局与局部、发展与稳定的关系，牢固树立关注民安就是执政为民、维护民安就是和谐稳定、服务民安就是履职尽责，真正做到发展走到哪一步，解决人民群众困难就推进到哪一步，切实把人民群众的安全系在心中，落实在行动上。城中村危旧房的安全整治工作，涉及面广，整治难度大，需要协调各方面力量统一行动。因此，必经要成立专项整治领导小组，由市政府分管领导挂帅，组成由消防部门牵头，建设、规划、国土、工商、房管、电力、安监、公安、国资、市容、财政等部门参加，研究制订安全整治中的配套政策及整治方案，统一协调解决各方面问题。各区人民政府也要成立相应的领导组织，负责本辖区消防安全整治的组织、协调、督导工作。
    第二，统一规划，明确责任。对城中村、危旧房小区的安全整治，应按照“统一规划，属地负责，分类推进”的原则，紧密结合各区实际，采取不同方法推进工作。根据城中村和危旧房改造必须全市“一盘棋”的要求，市政府应尽快将编制的城中村、危旧房小区改造规划部署各区，按照整体拆迁改造、局部拆迁加综合整治和综合整治三种模式，指导各区因地制宜地制定整治方案，协调解决消防供水管线、消防栓增容、供电设施更换等相关费用。各区政府是整治工作的责任主体，应根据市政府编制的改造规划，结合区域实际，分类拟订整治方案，安排资金保障，解决拆迁安置等问题。各街道和危旧房产权单位是整治工作的具体实施主体，负责做好调查摸底、宣传发动和拆迁户的思想工作，全力以赴投入到整治工作中去。市消防部门负责专项整治的牵头协调，积极指导各区制定整治方案，落实整治任务。市安全整治领导小组各成员单位，应加强协作配合，在各自职责范围内进行工作指导和提供技术服务。
    第三，突出重点，打牢基础。解决城中村、危旧房小区的消防安全问题，很重要的一条是要在居民区开辟消防通道和设置消防器材。因为，无论多么严密的防范措施都可能有疏漏的时候，发现火情能够及时有效的扑救，就能避免人员伤亡和减少财产损失。所以，安全整治过程中应把开辟消防通道和配置消防器材作为重点来抓，打牢消防安全的基础。对已纳入城市整体改造规划的城中村和危旧房小区，一定要把消防基础设施规划建设到位；对尚未列入改造规划的居民区，一定要强力推进消防设施进小区行动。考虑到城中村房屋比较坚固耐火的特点，整治中可从实际出发，有条件的开辟消防通道，设置消火栓；难度较大的，可采取分点配置消防器材、加强防火管理的办法。危旧房小区由于房屋简陋易燃，而且密度较大，原则上都应开辟消防通道，设置消火栓。对因建消防通道而拆迁的住户，所在区政府可结合危旧房改造统一进行安置。
    第四，主线牵引，综合整治。在以消防安全为主题的城中村、危旧房安全整治中，还需要各部门联手出击整治管理秩序，排除安全隐患。一是要加大对违规建房的查处力度，严厉打击违法违规建房行为，特别要清理占道搭建的房屋，疏通进出道路，建立规范的土地使用和建房秩序；二是各有关部门要出“重拳”整治 “十小”场所，对不符合安全条件的违法违规经营活动要坚决取缔，对出租房屋要依法办理租赁手续，签订《租房综合管理责任书》；三是消防部门要对依法取得经营许可证的出租房，强制配置灭火器材，确保经营户能够及时处理火情；四是整治改造供电线路，提高设备的安全保障系数和电路的承载能力，规范线路走向，加强配电房、变压器的改造更新，保障用电安全；五是有关部门要摸清危房底数，对属于D级危房的住户要动员其搬迁，由辖区政府和房屋产权单位负责安置临时住处，避免发生房屋倒塌事故。
    第五，强化管理，群防群治。城中村、危旧房小区之所以安全隐患很突出，除了基础条件差的因素以外，很大程度上是因为管理缺位和没有形成群防群治的氛围。我们常说：“活力源于基层，落实重在基层。”在抓基础整治的同时，还要加强社居委建设，增强管理能力。城中村社居委要尽快实现由村委会到城市居委会的转变，以提升对城市居民的事务管理水平。对危旧房小区的社居委，各级要给予重点帮扶，以保证安全管理有人抓、消防设施有人管、经费投入有来源、开展工作有激情。要建立健全消防工作的各项制度、形成以街道为主体，社居委为依托，房屋产权单位和广大群众共同参与的消防安全长效管理机制。要广泛发动群众参与群防群治，有条件的要建立消防应急分队，配置必要的灭火器材，加强居民区的安全巡查。及时发现处置安全隐患。新闻媒体也应给予关注，宣传人民群众在安全管理方面的事迹，激发大家参与的热情，形成像上海里弄和北京胡同区安全管理那样的氛围，打好消防安全的“人民战争”。